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赵岑、赵光毅:保险业应积极参与养老金市场化改革

发布时间:2016-12-15 17:02:30

养老金制度在社会保障中占有重要地位,以保险为代表的市场化机构积极参与养老金制度的顶层设计,成为推动养老金体系建设的重要力量,本文建议从市场化角度推进养老金制度改革,构建理想型养老金体系。

完善的社会保障是人民群众的“安全网”、社会运行的“稳定器”和收入分配的“调节器”,可以优化资源配置、促进社会公平和保障国家长治久安,能够为供给侧结构性改革提供重要支撑。养老金制度在社会保障中占有重要地位,承载着国民安度晚年的重大使命。中国老龄化压力沉重,经济增长经历换档期,“未富先老”“渐富快老”的矛盾日益突出。养老金结构不平衡,社会基本保险“一家独大”的问题已成为社会共识,养老金制度改革迫在眉睫,体系重建任重道远。养老金制度改革进程的推进、社会养老保险降费等重大改革措施的出台,为市场化养老保障提供了难得的政策机遇,向以保险业为代表的市场化机构伸出了橄榄枝。

保险为代表的市场化机制推动养老金体系建设

由于社会保障制度发展的历史原因,中国以公共机构为主提供养老等社会保障服务的思想始终占据主导地位,市场化养老保障在养老金制度层面的声音相对微弱。而从国际主流理论与实践看,市场化机构在养老金体系中发挥着不可替代的作用。1994年和2005年世界银行先后提出两个养老保障框架,都将市场化养老保障作为重要组成部分。近年来欧洲、拉美、澳大利亚等世界范围内掀起的养老金改革浪潮,普遍将市场化养老保障定位为与社会保险相辅相成的骨干力量。传统提供商业养老服务的保险业是市场化养老保障的主力军。若养老金制度没有良好的顶层设计,难以发挥市场化养老保障的重要作用,难以有效促进养老金市场的全面健康发展。以保险为代表的市场化机制积极参与养老金制度的顶层设计,成为推动养老金体系建设的重要力量,能够充分挖掘市场机构的作用空间,发挥市场机制的独特优势,为全体民众“老有所养”贡献智慧。

市场化养老金制度促进社会公平与效率

十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出,要建立“更加公平、更可持续”的社会保障制度,为养老金制度改革指明了方向。按此要求,以保险为代表的市场机制投身养老金制度建设,可以将“公平与效率的综合平衡”作为基本视角。公平与效率的关系并非养老保障的全部内容,但可以最大限度地凸显市场化保障的机制优势。对于市场化机制来讲,公平与效率的综合平衡既是世界观,也是方法论,可将其作为标尺探究养老金制度原理并形成融会贯通的体系建议。

在养老金体系中,以现收现付为主要形式的社会统筹部分通常由政府负责,由公共机构提供基本养老金。这部分养老金的缴费通常采用强制方式,覆盖老年生活的最基本费用,具有很强的再分配性质。商业养老保险、职业养老金、个人养老金等市场化养老保障,则通常在政府立法和监管下,由市场化机构提供多样化产品,并在国际主流模式中成为老年生活重要的、甚至是主要的收入来源。与公共机构提供的基本养老金相比,这部分养老金能够降低成本、提高收益,突出了市场机制的效率优势,因此从公平与效率的关系入手来研究养老金体系的制度架构,可以在养老金领域厘清政府和市场的关系边界,阐释市场机制对于养老资源配置发挥基础性作用的具体方式。

坚持公平与效率的综合平衡也有助于发挥市场机制,提升公平与效率总体水平。在公平方面,市场化养老金通常由养老金受益人为自己的老年时期积累基金,不存在代际转移,增强了不同代际人群风险承担的公平性。市场化养老金的缴费通常与养老收益关联,具有激励相容的特征,有利于促进同代人之间养老风险分担的公平性。市场机构强大的服务能力可以更快更好地提供养老保障服务,有利于降低社会人群之间养老保障水平的差异性。在效率方面,市场机制既可以提高养老金制度的成本效率,改善养老金制度下缴费率与替代率之间的比率关系,也可以通过长期资金的投资积累,为提高养老金制度的可持续性做出贡献。完善的市场机制可以使全体民众更加便捷、高效和低廉地享受养老保障服务,为中国应对人口老龄化的“银色浪潮”提供有力的制度支撑。而且,养老金体系第三支柱的市场化效率优势把养老金市场的蛋糕做大,提高总体福利水平,可以为养老金的统筹分配提供更大的回旋空间,因此,效率与公平之间的彼此促进,也是养老金制度设计时不能忽视的重要因素。

壮大商业养老保险,弥补养老金体系第三支柱,其宏观效应不可小觑。养老金范围的覆盖广度、养老金数量的充足程度也与收入分配息息相关,对于防止老年贫困意义重大。同时,养老金缴费是企业人力资源成本的重要组成部分,而企业负担的大小则关系到竞争力的高低和整体经济的活力,商业保险是企业年金的有效补充,能有助于减轻企业负担和释放微观经济体的活力。另外,市场化养老基金是资本市场主要的机构投资者之一,对于提高资金积累水平、强化投资效率、促进资本市场发展具有积极意义。作为一项重要的制度性基础设施,养老金制度具有显著的溢出效应,从公平和效率的关系入手,可以较为清楚地了解养老金制度的宏观影响。

以市场化推动养老金体系理想型制度建设

从市场化角度推进养老金制度改革可能存在两条道路:一条是以改进型制度作为目标。所谓改进型制度,是指在梳理养老金制度现有状况的基础上,对养老金体系的具体政策措施提出改进性建议。这个思路的优点是对具体问题能够提出针对性的解决措施,操作性较好,是相关研究较多采取的办法。改进型的问题是缺少客观标准的支持,政策建议的主观性较大,既无法判断改革建议的优劣,也难以确定改革措施的定量标准,而且容易受到利益群体的影响而面临独立性的诘问。这也是在缺少理想型模式作为参照时,养老改革意见众说纷纭,甚至严重分歧的重要原因之一。另一条道路是理想型制度。理想型制度是在总结国际模式和中国国情的基础上,以客观评价指标体系为依据,以精算平衡为基础,通过定量测试选择最优化的养老金制度。与改进型相比,理想型不依赖主观意愿,摒除利益色彩,将客观性和独立性奉为原则。这符合市场化养老机制的基本立场,应成为推进养老金制度改革的中心目标。

理想型养老金制度具有四个特点:一是与国际趋势接轨。理想型制度借鉴国际通行模式,有助于促进国际成熟保险模式与中国国情的有机融合,促进养老金制度的国际交流。二是确立养老金体系建设的客观评价标准。理想型以最优养老金制度为目标,超越部门利益,秉承终极情怀,赋予养老金改革以理想价值,为养老金制度选择确立客观基准,为改革措施提供评价标尺。三是立足于养老金精算平衡。理想型制度以精算技术为基础,在给定年限的总需求条件下,测算不同供给结构的可持续性,并通过公平和效率评价指标体系进行校验,确定最优的养老金制度。四是着眼于养老金制度的宏观结构。理想型制度意在构建养老金总体结构,主要解决包括养老金制度的总体替代率、若干层次的养老金结构、各层次之间的比例关系、市场化机制在各层次的具体职能和作用方式等待验证的若干问题。
理想型养老金制度的研究已在中国市场化养老金领域开启理论体系建设的尝试。扭转养老金结构的不平衡状态,需要保险业在内的市场化养老机构在传统社会保险主导的体系框架基础上构建自成一家的学说体系,弥补养老金顶层设计中长期缺少系统性市场化意见的空白,对国家整体养老保障制度研究形成有力补充。理想型养老金制度应该成为市场化学说体系的总体纲领,成为以保险业为代表的市场化机构投身国家养老金制度建设的誓师宣言。

保险业在养老金制度改革中应发挥重要作用

从国际实践看,保险业是养老金领域传统的服务提供者,是推动养老金制度发展的基本力量之一,对保障国民养老发挥着不可或缺的重要作用。在养老风险保障、养老金管理、养老金融服务和以养老为目的的资产管理等方面,保险业都提供着广泛而细致的多元化服务。中国政府对商业保险在养老金领域的作用寄予了深厚期望。十八届三中全会提出:“制定实施免税、延期征税等优惠政策,加快发展企业年金、职业年金、商业保险,构建多层次社会保障体系。”十八届五中全会再次肯定“发展职业年金、企业年金和商业养老保险”。国务院《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》不但提出“适时开展个人税收递延型商业养老保险试点”,还要求“把商业保险建成社会保障体系的重要支柱”。保险业在养老金领域大有可为,对养老金制度改革的贡献令人期待。

当前,保险机构已经广泛地活跃在养老金市场,成为市场化养老保障的主要力量。比如,企业年金是中国职业养老金的一种主要形式。凭借专业实力、网点分布和业务经验等方面的优势,保险业作为受托人管理的企业年金资产份额占据全部市场份额的70%左右,作为投资管理人管理的资产基本份额近五年都接近40%,是企业年金市场上当之无愧的领头羊。2015年4月,《国务院办公厅关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》正式发布,标志着职业年金制度的建立。职业年金的功能和模式与企业年金基本一致,可以预期也将成为保险业大展身手的重要舞台。另外,面向个人和家庭的养老领域是保险业的传统阵地,商业养老保险始终提供着丰富多样的养老保障服务。2015年8月《基本养老保险基金投资管理办法》出台,社会保险市场化运作启动。与其他金融机构相比,保险业拥有最丰富的长期资金投资管理经验,是社保基金天然的合作伙伴。在养老金领域的市场实践为保险业积极参与养老金制度改革奠定了良好基础,但保险业在养老金领域的影响力和对养老金制度改革的贡献与其市场地位还不能匹配。在养老金制度改革的重要历史时期,保险业应发挥专长,凝聚智慧,发出市场化养老机制的代表性声音,为中国养老金制度建设做出应有贡献。
 
 

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